中纪委权威答疑：如何认识深化国家监察体制改革的根本目的
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编者按
深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，是党的十九大作出的重大战略部署。为积极回应社会关切，适应全国推开国家监察体制改革试点工作需要，中央纪委监察部网站《回复选登》栏目推出“监察体制改革试点工作权威答疑”，特请中央纪委研究室陆续解答相关问题，供大家学习参考。
问：如何认识深化国家监察体制改革的根本目的在于加强党对反腐败工作的统一领导?
中央纪委研究室：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。任何改革都必须有利于坚持和加强党的领导，完善和发展中国特色社会主义制度。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，根本目的在于加强党对反腐败工作的统一领导。
深入推进反腐败斗争，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，是党中央鲜明的立场态度和目标任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，把党风廉政建设和反腐败斗争摆上前所未有的高度，以顽强意志品质正风肃纪、反腐惩恶，取得卓著成效，深得党心民心。实践已经并将继续证明，只有党才能站在政治和战略的高度，从党和国家事业全局出发，领导人民形成并巩固发展反腐败斗争压倒性态势，最终夺取压倒性胜利。
当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂。党中央深刻洞察党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，要求着力解决反腐败斗争中存在的力量分散、行政监察范围过窄、纪法衔接不畅，一些地方查办职务犯罪案件“先移后处”、“先法后纪”、甚至“带着党籍蹲监狱”等突出问题，抓住加强党对反腐败工作统一领导这个根本，作出深化国家监察体制改革的重大决策部署。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，设立国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责，健全党领导反腐败工作的组织体系。通过制定国家监察法，赋予监察委员会监督、调查、处置的职责和必要调查手段，确保监察委员会有效惩治腐败，丰富反腐败工作的措施手段。通过压紧压实党委对反腐败工作的领导责任，督促各级党委强化责任担当、细化工作举措、完善体制机制，推进党领导反腐败工作具体化、程序化、制度化。
人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。只有把反腐败工作领导权牢牢掌握在党的手里，以永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，夺取反腐败斗争压倒性胜利，才能增强群众对党中央的信心、信任和信赖，确保党和国家长治久安。
(来源：中央纪委监察部网站）
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国家监察体制改革，科学方案如何落地
“监察委员会既对同级人大及其常委会负责，同时也要接受同级党委领导和上级监察委员会领导。如果三者出现不一致的情况，以谁的意见为主需明确”
”《南方》杂志全媒体记者丨刘艳辉
11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》向社会公开征求意见，引起广泛关注和讨论。监察法草案明确了国家监察工作的一系列重大问题，规定了监察机关的职责权限、调查手段、监察程序等重要内容，是对国家监督制度的重大顶层设计。
十九大报告为监察法草案出台提供强大推力
刘志刚：监察法草案是在十九大胜利闭幕，全国上下深入开展学习贯彻十九大精神的背景下公布的。在十九大报告的第十三个部分—坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，就提出了健全党和国家监督体系的要求。
吴家清：目前，全面从严治党成效卓著，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，为草案出台奠定了良好的社会政治基础；北京、山西、浙江的国家监察体制改革试点工作成效显著，积累了丰富的实践经验，为草案出台提供了可资借鉴的典型材料；整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，为草案出台提供了客观现实需要；习近平总书记在十九大报告中就深化国家监察体制改革、制定国家监察法作出了精辟阐述，为草案出台提供了强大推力。
吴家清：监察法草案将单纯的行政监察提升转换为国家监察，确立了监察委员会的法律地位。监察委员会不属于行政机关，也不是纯粹的司法机关，而是带有行政权性质、行使司法权部分功能的监督权力、反腐保廉的监察机关，是与行政机关、审判机关、检察机关并列平行的国家机关，负责全国监察工作，由人大及其常委会产生并对其负责、受其监督。监察法草案还建立了专职监察官制度，实现了监察对象全覆盖，将饱受诟病的“双规”法治化转型为留置。
谢进杰：最大的亮点在于国家建构起一种集中统一、权威高效的反腐败组织体制及程序机制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。具体来说，还有监察机关依法独立行使监察权，任何组织和个人不得拒绝、阻碍或者干涉监察人员依法执行职务；监察机关依法行使监督、调查和处置的权能，有权依法采取讯问、留置、搜查等调查措施及技术调查措施，有权依法作出处理、建议、问责和移送起诉等处置方案，等等。
吴家清：一个新的国家机关的产生，它的宪法地位、组织机构、相关职权，以及与其他国家机关的关系必然会对目前的国家权力体系产生影响。从目前国家监察体制改革的方向，以及监察法草案的相关规定来看，监察委员会将会成为与同级政府和司法机关平行的机关，即由过去的“一府两院”变成“一府一委两院”的国家机构格局。
谢进杰：国家监察体制改革是新时代政治体制改革的一项重要内容，使国家权力体系及体制格局从人大制度下的“一府两院”变成人大制度下的“一府一委两院”，既丰富和发展了监察权及党和国家治理腐败的功能、组织、体制、机制和程序，又优化了国家权力体系的结构，完善了政治体制的整体格局。
刘志刚：在国家机构设置上，目前的中央国家机关包括全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委、国家主席等6套，国家监察委员会设置之后中央国家机关将成为7套。地方国家机关包括地方人大及其常委会、地方人民政府、地方法院、地方检察院等，监察委员会设置之后将成为5套。
吴家清：监察委员会是反腐国家机构，不行使审判权和检察权，对一些职务犯罪行使的调查权仅是从执法监察程序上讲的，和司法机关行使的侦查权性质是不同的。尽管监察委员会在调查中拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等权力，但不能完全取代检察院的侦查权。另外，监察委员会对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉的处置权，实际上否定了监察委员会司法权属性。这种处置权属于程序性权力，是相对的处置权。监察委员会对违纪行为、未构成犯罪的职务违法行为才有绝对的处置权，这种绝对的处置权并非司法意义上的处理权。
谢进杰：在这种分工配合中，对于职务犯罪，监察机关有“优先权”。根据监察法草案，公检法等机关发现职务违法或职务犯罪问题线索的，应当移送监察机关；被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。
刘志刚：以检察院对监察委员会移送案件的审查为例。草案规定，对监察机关移送的案件，检察机关认为犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。
吴家清：现行宪法第三章《国家机构》规定了六个国家机关，没有监察委员会，只是在规定国务院和县级以上地方各级人民政府的权限时，两次使用“监察”的概念，因此需要对宪法作相应的修改。
监察法草案还应理顺“一个负责两个领导”的关系。监察委员会既对同级人大及其常委会负责，同时也要接受同级党委领导和上级监察委员会领导，如果三者出现不一致的情况，以谁的意见为主需明确。另外，须强化监察委员会的内外监督。细化、规定监察委员会的组织、体系和监察实施主体的权限、范围、程序，防止监察实施主体的越权和滥权。
谢进杰：除了监察法应当在合宪性的框架内根据宪法制定之外，监察委员会行使对涉嫌职务犯罪的调查权力应当受刑事诉讼法约束，并应当允许律师介入为被调查人提供法律帮助与辩护。另外，建议明确检察机关对监察机关行使职权合法性进行法律监督，建议把监察机关向人大作专项工作报告改为作年度报告。
刘志刚：监察法草案和《刑事诉讼法》《检察院组织法》《检察官法》《地方组织法》等均存在不同程度的冲突，应该在制定《监察法》的同时，修改其他法律中的相关条款。此外，还应完善留置制度，草案关于留置的规定和宪法第37条第2款之间的关系不甚清爽，有待进一步厘清。
谢进杰：关键要准确定位监察机构与相关机构之间的分工、合作关系，处理好不同职能机构之间的衔接工作。要具体明确改革后监察工作的机制、准则和程序，处理好监察与检察、审判及一般案件公安侦查等相关机制之间的程序关系。
吴家清：深化监察体制改革，要坚持党委的统一领导，各地建立党委负主责、纪委负专责的制度。牢固树立“四个意识”，切实担当起政治责任，制定详细改革方案，选好配强监察委员会领导班子，确保党中央决策部署的实现。还要坚持实事求是、循序渐进。改革总有一个过渡期，必须把握好动态平衡，正确处理好改革与速度的关系。
刘志刚：应做好监察法草案精神的宣讲和普及工作，同时采取切实有效措施，做好相关单位的转隶工作，实现无缝对接。
“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”十九大报告发出了这样的强劲声音，国家监察体制改革就是其伟大的现实回响和实现目标的重要路径。
”《南方》杂志全媒体记者丨刘艳辉
十九大报告指出，按照中央确定的时间表和路线图，将国家监察体制改革试点工作在全国各地推开，组建省市县监察委员会。此后不久，中办印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，《中华人民共和国监察法（草案）》向社会公开征求意见……从在北京等三省市试点到在全国推开，国家监察体制改革环环相扣，稳步推进。
这些举措释放出明确信号：中国的反腐败工作正在迈进一个全然不同以往的新时代。本文将从四个关键词入手对国家监察体制改革进行梳理，带你看懂反腐的新时代。
监察法草案明确，中华人民共和国监察委员会是最高国家监察机关。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。中国宪法学研究会副会长、华南理工大学法学院教授吴家清解释道，监察委员会不属于行政机关，也不是纯粹的司法机关，而是带有行政权性质、行使司法权部分功能的监督权力、反腐保廉的监察机关，是与行政机关、审判机关、检察机关并列平行的国家机关，负责全国监察工作，由人大及其常委会产生并对其负责、受其监督。
深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，不仅仅是一个机构的问题。监察委员会将会成为与同级政府和司法机关平行的机关，这意味着，过去的“一府两院”将变成“一府一委两院”，势必关系到一系列法律、制度的变革，从而产生深远的影响。
十九大报告明确提出，监察委员会与党的纪律检查机关合署办公。据复旦大学法学院教授刘志刚介绍，县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会，能有效解决以往职能交叉重叠问题，凝聚反腐合力，形成党统一领导的集中、权威、高效的反腐败体制。
去年11月，北京等三省市开始试点监察体制改革，取得显著成效。北京市纪委、市监委案件监督管理室负责人刘永强接受媒体采访时表示，监察体制将执纪与执法贯通起来，在制度上形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制，不仅实现了纪律与法律的有机衔接，也杜绝了党员判刑前未作党纪处理、带着党籍进监狱服刑等现象。
以往，党内监督已经实现全覆盖，而行政监察对象主要是行政机关及其工作人员。根据监察法草案，监察机关将对六大类公职人员进行监察，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。监察对象不以身份为限，关键看是否履行公职、行使公权，体现出了党内监督与国家监察内在一致、高度互补。拿三省市试点来说，改革后，北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人，极大地扩大了监察范围。
“双规”来源于1994年颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，其中规定“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。“双规”已沿用近23年，是一种党内调查手段，适用对象是党员。监察法草案明确了可以采取留置的4种情形、审批程序、留置时间以及留置人员的权利等等内容。吴家清表示，将饱受诟病的“双规”法治化转型为留置，解决了长期想解决而没有解决的难题，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。
“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”十九大报告发出了这样的强劲声音，国家监察体制改革就是其伟大的现实回响和实现目标的重要路径。扎实有效做好监察体制改革试点工作，必将对推动全面从严治党向纵深发展、夺取反腐败斗争压倒性胜利，健全党和国家监督体系、增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力产生重大而深远的意义。
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来源丨《南方》杂志2017年第23期
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